Argentina: La Corte consideró que el uso de DNU debe ser excepcional
Por CIJ *
Con la opinión coincidente de todos sus ministros,
el Tribunal sostuvo que los Decretos de Necesidad y Urgencia fueron
establecidos para atenuar el presidencialismo y que su uso por parte del Poder
Ejecutivo debe ser limitado.
Con la opinión coincidente de todos sus ministros,
el Tribunal sostuvo que los Decretos de Necesidad y Urgencia fueron
establecidos para atenuar el presidencialismo y que, por lo tanto, su uso por
parte del Poder Ejecutivo debe ser limitado. “El texto de la Constitución
Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o
la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un
decreto”, dijeron los jueces.
La sentencia -con la firma de los ministros Ricardo
Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, Carlos Fayt, Juan Carlos Maqueda, Raúl Zaffaroni, Carmen
Argibay y Enrique Petracchi- fue dictada en la causa “Consumidores Argentinos
c/ EN –PEN- Dto. 558/02 –ley 20.091 s/ amparo ley 16.986”, y declaró la
inconstitucionalidad del decreto 558/02 del 27 de marzo de 2002 que modificó la
ley 20.091 de entidades de seguros.
En los aspectos principales, la opinión de los
jueces es coincidente al considerar que el DNU cuestionado es inconstitucional.
Las diferencias radican en aspectos específicos, básicamente motivados en la
ausencia de una ley al momento del dictado del DNU en cuestión y que se
detallan a continuación:
El caso
La actora, “Consumidores Argentinos, Asociación
para la Defensa, Educación e Información del Consumidor”, promovió acción de
amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declarase la
inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, que modificó
la ley 20.091 de entidades de seguros.
El art. 1° del decreto 558/02 incorporó la
posibilidad de que las aseguradoras, ante una situación de iliquidez
transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales
y especiales derivados de los contratos de seguro. El art. 2º estableció
cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, y otras medidas. La
Asociación señala que esas modificaciones privan a los consumidores de ejercer
el derecho de oposición fundada en un caso de transferencia de cartera y, en
consecuencia, atentan contra el art. 42 de la Constitución Nacional; permiten
la exclusión de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los
asegurados, en violación al derecho de propiedad (art. 17 CN), restringen el
ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas
con afectación del derecho de propiedad (art. 17 CN), limitan la traba de
medidas cautelares sobre los bienes del deudor e imponen a los jueces la obligación
de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes excluidos
por voluntad de las empresas aseguradoras, en violación a los derechos de
propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de división de
poderes (arts. 17, 18 y 109 CN), eliminan la autorización judicial para
solicitar la anulación de actos ineficaces y permitir la exclusión de los
activos aun cuando exista un estado de insolvencia, atenta contra los derechos
de propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de división de
poderes (arts. 17, 18 y 109 CN), limitan
el derecho de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos
de su patrimonio lo cual es violatorio de los derechos de propiedad, de igualdad
y de la garantía del debido proceso.
La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de
primera instancia, hizo lugar a la demanda.
El Estado Nacional dedujo recurso extraordinario.El
caso es anterior a la ley 26122 que regula los DNU, y por lo tanto esa ley no
ha sido cuestionada.
La sentencia
La sentencia tiene diez considerandos que firman
los jueces en común (Lorenzetti, Highton, Fayt, Maqueda, Zaffaroni y Argibay).
El Dr Petracchi remite a su voto en el caso “Verrochi”, que es coincidente con
lo que dice la mayoría en esta sentencia. En consecuencia, en los aspectos
principales, la opinión de los jueces es coincidente y todos consideran que el
DNU es inconstitucional. Las diferencias existen en aspectos específicos,
básicamente motivados en la ausencia de una ley (la ley 26122 no había sido
sancionada) y que se detallan más adelante.
1) La
facultades para dictar un DNU son admitidas en condiciones de rigurosa
excepcionalidad para limitar y no para ampliar el sistema presidencialista
(considerandos 1 a 10). (Lorenzetti, Highton, Fayt, Maqueda, Zaffaroni y
Argibay)
• Que los constituyentes de 1994, al resolver
incorporar a la Constitución Nacional los Decretos de Necesidad y Urgencia,
tuvieron en cuenta la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad
por parte de los titulares del Poder Ejecutivo y que su consecuencia había sido
el debilitamiento del sistema republicano democrático.
• Que por esta razón, la finalidad de su regulación
fue atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la
mayor independencia del Poder Judicial.
• Que ello no puede ser cambiado, porque los
constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para
convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las
tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinión.
• Que el principio que organiza el funcionamiento
del estatuto del poder es la división de funciones y el control recíproco.
• Que no caben dudas de que la admisión del
ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo
condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales,
que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el
país.
2) Los
jueces pueden controlar la existencia del estado de necesidad y urgencia, la
que no es igual a la mera conveniencia politica (considerandos 11,12,13 ).
La mayoría (Lorenzetti, Highton, Fayt, Maqueda y
Zaffaroni) opina:
• “Que en lo que respecta a la existencia de un
estado de necesidad y urgencia, es atribución de este tribunal evaluar, en este
caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos
que reúnan tan excepcionales presupuestos”.“El Poder Judicial deberá entonces
evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como
manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad
ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima”. Que la
Constitución “autoriza al Poder Judicial a verificar la compatibilidad entre
los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitución Nacional, sin
que ello signifique efectuar una valoración que reemplace aquella que
corresponde al órgano que es el competente en la materia o invada facultades
propias de otras autoridades de la Nación”.
• Que “cabe descartar de plano, como inequívoca
premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser
siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la
decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en
circunstancias que no lo son. El texto
de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la
sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales
por medio de un decreto”.
• “En el precedente “Verrocchi”, esta Corte
resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente
las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea
imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la
Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por
circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de
acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado
de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere
solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal
de las leyes (considerando 9°). Fallos 322:1726, “Verrocchi”.
• El Juez Petracchi, al remitir a su voto en
“Verrocchi” entiende que si no está constituida la Comisión Bicameral, el
decreto no puede dictarse y no es necesaria otra consideración.
• La Dra Argibay, sostiene que cualquier
disposición de carácter legislativo que emita el presidente, debe reputarse,
“prima facie” inconstitucional, salvo que se reúnan las condiciones previstas
en la Constitución. Siendo que al
momento del dictado del decreto impugnado no se había constituido la Comisión
Bicameral, el ejecutivo no podía dictar decretos de necesidad y urgencia.
3) No hay
necesidad ni urgencia que justifiquen el dictado del decreto impugnado
En el voto de los Dres. Lorenzetti, Fayt y
Zaffaroni se dice que en el caso, siendo que el decreto fue dictado con
anterioridad a la ley 26122 que regula los DNU, corresponde examinar si hubo
necesidad y urgencia. Como se trata de una reforma general de la ley 20091 no
hay razón alguna para prescindir de la ley y recurrir al DNU.
La Dra. Highton sostiene que el decreto contiene
una regulación comercial (no expresamente prohibida), y fue dictada con
anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral. Esta falta de control
legislativo habilita a examinar si hubo necesidad y urgencia. En este sentido,
corresponde reconocer que hubo emergencia económica reconocida por la Corte en
varios fallos, pero no hay ningún elemento aportado por el Estado Nacional para
justificar la omisión de recurrir a una ley.
El Dr. Maqueda sostiene que el decreto fue dictado
con anterioridad a la existencia de la Comisión Bicameral y no fue ratificado
por el Congreso de la Nación, lo cual es suficiente para descalificarlo. No
obstante, advierte que tampoco está justificada la necesidad y la urgencia. La
reforma constitucional tuvo por objetivo fijar rigurosos limites al Poder
Ejecutivo en la materia con el objeto de establecer frenos formales al
voluntarismo presidencial imperante con anterioridad a la reforma de 1994. El
texto constitucional no hablita a concluir que la necesidad y urgencia del art.
99 inc. 3, sea la necesidad y la urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su
agenda, habitualmente de origen político circunstancial, sustituyendo al
Congreso de la nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es
propia. Los jueces tienen facultad de analizar dicho presupuesto y si bien en
el caso el decreto fue dictado en el marco de una situación de emergencia
económica, reconocida en varios fallos
de la Corte, el Estado Nacional no aportó elemento alguno que demostrara que
esa emergencia afectaba al sector asegurador de una forma tal que justificara
modificar su regulación omitiendo seguir el procedimiento de sanción de las
leyes.
FALLO COMPLETO
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* CIJ - Centro de Información Judicial
Fuente: https://www.cij.gov.ar/nota-4118-La-Corte-consider--que-el-uso-de-DNU-debe-ser-excepcional.html#showfotos
